李家同/《美國憲法》怎麼來?

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李家同/《美國憲法》怎麼來?

    就像每個要從原本的家庭中,爭取獨立自主的青年人一樣,美國的獨立除了面對家長,也就是英國的控制外,更巨大的挑戰,是如何作一個「獨立自主」的國家。

    使人頭痛的是,剛打完獨立戰爭的美國,還不是一個完整的「國家」,而是十三個殖民地聯合起來的「同盟」,雖然他們為了擺脫英國的控制而結合起來,彼此之間卻仍有差異,因此當時中央政府的權力非常地小,而殖民地各自建立的「州(State)」才是真正的政府。「State」這個英文字就是指「一個擁有政府的地區」,中文也常常被直接翻譯成「國家」。

    那麼,這個鬆散的美國要如何轉變成我們現在所知道的強大聯邦呢?這就是我們這次要談的《美國憲法》的故事了,我們可以這樣說:對抗英國戰爭中發表的《獨立宣言》,是美國決定建國的動機,但真正把所有殖民地結合在一起,真正建立「美國」的,則是人稱世界第一部成文憲法的《美國憲法》。

 

一個虛弱的政府

    美國政府的建立,要從各個殖民地政府聯合組成的「北美洲大陸會議」開始算起,這個會議是美國最早的「國會」,但與其說是國會,它更像是一個對抗英國的聯盟大會。直到1776年,十三個殖民地代表共同通過發布《獨立宣言》之後,大陸會議才正式擁有代表美國政府的地位,之後會議通過一個類似條約的《邦聯條款(Articles of Confederation)》把十三個州聯合起來,建立成一個同盟。儘管如此,建立這個條款的共同政府並不強大,實際上,它就是大陸會議演變過來的一個弱政府。

    《邦聯條款》首先確保每一個州都必須結合在一起,不可以獨自放棄對抗英國的戰爭。其次,賦予大陸會議「軍事」與「外交」的權力,使大陸會議能夠建立統一的軍隊,並對外國談判,爭取到對抗英國的盟友,這是打贏獨立戰爭最迫切的需求。

    可是,除了軍事與外交權以外,這個最早的美國政府沒有實質的法律權,也沒有實質的經濟(內政)權,換句話說,它必須依靠各州政府「自願」的「捐款」才能運作,這在與英國打仗時勉強沒有問題,因為大家有共同的敵人,所以州政府基本上願意拿錢出來建立軍隊,可是當戰爭快要勝利時,問題也就緊接著浮現……

 

失控的軍隊

    在《邦聯條款》之下建立的美國政府,最大的問題就是它缺乏固定的經濟來源,雖然《邦聯條款》中明訂政府的支出要依照人口比例,由各州負擔,但條約中也註明這些經費是各州的立法機構獨立募集,也就是希望大家捐款給政府,並不是強制的稅收。

    結果就是,當獨立戰爭還在進行時,這些州政府還會勉強收集一些經費給國家打仗,即使如此,國會仍缺乏經費募集士兵、沒辦法提供軍隊足夠的糧食物資等,使軍隊常常面臨解體危機,是靠著總司令喬治‧華盛頓的領袖魅力,才能維持住軍隊。

    國家危機重重時,各州政府都不太願意出錢,等到戰爭快打贏了,眼看沒什麼危險,各州「捐錢」的意願更是大大降低。同時,軍隊也面臨戰爭結束後該何去何從的問題,結果就是在1783年時,發生了數次軍隊的危機,其中知名的有「新堡陰謀(Newburgh Conspiracy)」與「費城兵變」。

    新堡陰謀,是當時派駐在紐約地區的軍中流傳匿名的信件,信中說政府不願意支付軍人們的退休金,因此號召軍人們反抗,還好華盛頓在新堡鎮發表了一場感人的演說,化解了軍官們的不滿。

    但問題並沒有真正解決,同一年隔沒多久,又發生了費城兵變,駐守在費城附近的軍人發動抗議活動,要求國會代表支付他們的薪俸,甚至帶著武器佔領在費城的國會,威脅議員,使國會不得不撤出費城,另尋其他地點召開國會,最後還是由華盛頓從紐約派出另一支軍隊,才將這次的兵變控制住。這兩起事件都證明了國會無法控制軍隊,必須依賴華盛頓的領導能力才能勉強維持穩定

    層出不窮的問題讓國會決定裁減軍隊,也還好軍隊的領導人華盛頓不是一個野心家的人,他放棄當時政府中最大的權力:軍隊的控制權,並自願退休回家經營農場,讓國會成功地把軍隊裁減到僅剩625人,暫時地消除了軍隊叛變的疑慮,但這個政策,也等於政府自己放棄了最大的力量,從此之後,這個軍隊只有625人的中央政府失去強制力,只能依賴各州政府的配合才能運作。

 

破產的政府

    雖然解決了軍隊的問題,然而政府還是沒錢,當時的美國政府甚至窮到得出售獨立戰爭時唯一的軍艦,並宣告解散國家的海軍部門,即使如此,也無法完全償還在戰爭時欠下的大筆借款。

    說的難聽一點,這就像是十三州的人民聯盟成立了一家名為「美國」的公司,利用公司的名義向外國借錢對英國打仗,等到戰爭打贏了,這十三州各自的政府就打算翻臉不認人,不想為這間公司還債。

    這可就苦了當初被他們找來經營這家公司的人們。首先遭殃的是負責打架的保全警衛(也就是軍隊的士兵們),辛辛苦苦地打仗,卻常常被虧欠薪水,甚至可能領不到退休金;好在保全老大──也就是總司令華盛頓本人──沒有帶著這些手下反叛,結果是打完仗,保全就遭到遣散,許多低階軍人可說血本無歸;其次是那些管理公司的官員,向州政府股東拿錢總是拿不到,之前爭取外國支持而簽下的各種契約債務,股東們更是不太認帳,例如戰勝英國後簽署的《巴黎和約》中,明訂了不可對支持英國的人算帳,但實際上各州的做法卻完全不同,有些十分寬容,有些則嚴厲地處罰英國的支持者,讓許多國家開始不信任新成立的美國。

    十三州各自為政的結果就是美國面臨分崩離析,有的違反國家利益,與英國政府私底下往來;有的面對外敵如北美原住民的挑戰,只能獨力對抗。更嚴重的是州與州之間的貿易發展,因為缺少強力的中央政府協調而產生了嚴重的阻礙,導致好幾年的經濟危機,儘管國會也想處理問題,但法規大都需要獲得十三個州全部同意才能通過,如此不合理的條款讓國會很難通過任何可以解決問題的法案。

    壓垮駱駝的最後一根稻草,是1786年麻塞諸塞州發生的「謝司起義事件(Shays' Rebellion)」,帶領起義的丹尼爾‧謝司(Daniel Shays)是獨立戰爭時的上尉軍官,他因為戰爭受傷而退伍,卻沒有領到滿額的退休金,回家後發現自己因為參加戰爭,不在家耕種而導致承租田地的債務沒有償還,被債主告上法院,迫使他必須把在戰爭時被授予的榮譽配劍賣掉來還債,這樣的狀況還不止發生在他身上,更發生在許許多多鄉村農民身上。於是他帶領人們提出請願抗議,但州政府對他們的請願視而不理,結果導致一場席捲麻州西半部的動亂。動亂爆發後,邦聯政府沒有資金,甚至無法派出軍隊控制動亂,麻州州政府只好請當地的領袖自己出錢募軍,靠著私人軍隊才把起義控制下來。

    這場事件,加上許多政府無力的情況,終於讓建立美國的菁英們決定起身行動。1787年的5月14日,國會在費城召開修訂《邦聯條款》的大會,最後,這場大會演變成了一場真正的「制憲會議」。

 

制憲與國家的誕生

    這場制憲大會,理論上應該是當時的十三州全部都要參與,但羅德島州反對建立強大的中央政府,所以沒有派代表出席,因此實際出席這場會議的只有十二州,他們一致同意由前面提到獨立戰爭的英雄喬治‧華盛頓擔任會議主席,並決定這是一場不能被外界影響的秘密會議,儘管當時正值熱死人的夏季,議場內卻是連窗戶都必須密封,可以說是一場「黑箱」的大會。

    這一場制定憲法的會議,從五月底開始討論,一直討論到九月初才完成憲法草稿,這份憲法主要依據詹姆士‧麥迪遜(James Madison,後來的第四任美國總統)所提出的《維吉尼亞方案》,確立行政、立法與司法三權分立的政府、上下兩議院的雙國會制度、總統的選舉人制度等。

    然而會議中,為了讓各州都能夠接受新的憲法,做出了種種妥協,也給後來的美國帶來了無窮的麻煩,直到現代都被人詬病。例如它違背了《獨立宣言》中,人皆生而平等的人權理想,讓奴隸制度延續下去,同時,也沒有明確的條文保障人權,這些都是《美國憲法》先天的缺陷,可以說這場會議中,代表們首要目的是建立一個有效且安全的政府制度,至於其他的問題,包含人權的平等、自由等等,都被擱置,留待後世處理。

    事實上,為了能夠建立一個更有效的中央政府,當時的制憲菁英以及不少國會代表們,跳過了原先《邦聯條款》中,必須經過十三州全體同意才能修改條文的規定,直接採用新憲法草案裡的規則:只要有九個州(也就是2/3的州)同意,就代表新憲法生效。

    同時,制定憲法的菁英們,如前面提到的麥迪遜,以及後來在聯邦政府中擔任重要財政官員的亞歷山大‧漢彌爾頓(Alexander Hamilton)等人,在會議結束後,就開始撰寫許多文章、手冊宣傳新憲法的優點,積極地遊說各州的政府與議會,最後終於在憲法制定完成後的一年內成功爭取到十一州的支持,並在1789年以壓倒性的多數選出喬治‧華盛頓為第一任總統,正式宣告美國聯邦政府的建立。

 

 

作者為清華大學榮譽教授

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